1999年以来，广东、北京、上海、四川等17个省（区、市）和宁波、深圳、青岛、广州等城市相继通过志愿服务地方立法，对志愿服务相关法律关系予以规范，倡导志愿精神，激发参与热情，为社会各界参与志愿服务创造条件、提供保障。总体而言，我国志愿服务地方立法，主要是对改革开放以来广大青年和社会各界的长期志愿服务实践的总结、提炼与规范，并吸收借鉴了国际上志愿服务立法成果，也充分体现出不同地域、不同阶段志愿服务的发展特点与工作重点。同时，志愿服务地方立法的生动实践，在多个方面做出了积极探索，有效推动了志愿服务事业的发展壮大。

　　一、地方立法注重明确基本概念、界定服务领域，推动形成社会共识

　　界定志愿者、志愿服务组织、志愿服务领域等，是志愿服务立法的基础工作。以“志愿者”为例，尽管目前有不同的研究概括角度，但从志愿服务实践来认识，这一概念应包含5要素：（1）自愿（2）不图物质报酬（3）服务于社会特殊群体与公共、公益事业（4）奉献自己力所能及的时间、技能等（5）服务非属职责或义务范围内。对“志愿者”概念的规定，目前地方立法体现出4方面特点：一是力求将所有志愿者列入规范范围。《北京市志愿服务促进条例》第三条规定：本条例所称志愿者是指不以物质报酬为目的，利用自己的时间、技能等资源，自愿为社会和他人提供服务和帮助的人。二是强调只规范有组织的志愿者，对自发的、零散的不再规范。《浙江省志愿服务条例》第三条规定：本条例所称志愿者，是指在志愿服务组织登记注册或者参加志愿服务组织临时招募，利用自身知识、技能、体能、时间等，从事志愿服务的个人。三是规定了志愿者的个体条件，控制志愿服务风险。《广东省志愿服务条例》第十四条规定：志愿者应当具备相应的民事行为能力、志愿服务能力和从事志愿服务必要的身体条件。限制民事行为能力人经其监护人同意或由其监护人陪同，可以参加与其年龄、身心状况相适应的志愿服务。四是只将青年志愿者或参与志愿服务的青年列为规范范围，主要是部分地方颁布的《青年志愿服务条例》。

　　再如界定志愿服务领域，有助于确定志愿服务的社会定位，明确志愿服务的公共与公益服务特性，避免和克服把志愿者当作廉价劳动力、“被志愿”化倾向等认识偏差。目前地方立法主要采取了列举式规定，并因不同立法时段志愿服务的发展而不断拓展和调整。1999年最早实施的《广东省青年志愿服务条例》第十三条规定：青年志愿服务的范围包括扶贫济困、帮孤助残、支教扫盲、青少年援助、科技推广、医疗保健、环境保护等活动。时隔10年，2010年修订实施的《广东省志愿服务条例》第19条规定的志愿服务范围增加社区服务、大型社会活动、应急救援等内容。而北京奥运之前出台的《北京市志愿服务促进条例》将为大型社会活动服务列在突出位置，其第九条规定：提倡在教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护等领域和大型社会活动中开展志愿服务活动。《青岛市志愿服务条例》列举更为全面、分类更为清晰，并作出了禁止性规定，其第十六条规定：提倡在下列公益事业中开展志愿服务：（一）帮助困难的社会群体和个人；（二）环境保护、灾害救助；（三）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（四）社区服务、大型社会活动；（五）其他社会公共和福利事业。除特殊情况外，涉及可能危及志愿者人身安全的重体力劳动、风险较高领域的工作一般不作为志愿服务的范围。《银川市青年志愿服务条例》通过公示服务范围来进一步规范志愿服务领域。第二十一条规定：青年志愿者组织应当通过适当方式向社会公示其志愿服务范围和联系方式。

　　二、地方立法注重规范志愿服务主体间的新型权利义务关系，树立社会运行模式

　　依法规范志愿服务关系人之间的自愿、平等关系，是志愿服务立法的关键环节。志愿服务这种新型社会关系，既不同于强调“意思表达一致与等价交换”的商业行为，也不同于强调“强制执行”的行政、司法行为。规定志愿服务组织、志愿者和志愿服务对象之间的自愿、平等关系，既有利于发挥志愿服务作为政府服务“看得见的手”与市场服务“看不见的手”的补充、衔接或弥合作用，又有利于防止将志愿服务与商业行为相混淆，防止任何单位和个人依仗行政权力等手段强行指派志愿服务组织提供服务，防止利用志愿服务组织或者志愿者的名义、标识进行营利性活动或者非法活动。目前地方立法的探索主要体现在以下方面：一是规定志愿服务关系人之间的自愿、平等关系。《江苏省志愿服务条例》第十五条规定：志愿服务组织、志愿者和志愿服务对象之间是自愿、平等的关系。任何单位和个人不得强行指派志愿服务组织提供服务，不得利用志愿服务组织或者志愿者的名义、标识进行营利性活动或者非法活动。二是将注册、登记、备案等志愿服务实践中行之有效的工作制度纳入规范范围。《福建省青年志愿服务条例》第八条规定：建立青年志愿者注册制度。鼓励青年志愿者注册登记，成为注册青年志愿者。青年志愿者协会为青年志愿者注册机构，负责青年志愿者的注册工作。注册工作也可以委托青年志愿者服务中心、服务站、服务队具体负责。《银川市青年志愿服务条例》第七条规定：青年志愿者组织成立后，应当到上一级青年志愿者组织备案，各级青年志愿者组织开展服务活动应当接受上一级青年志愿者组织的指导和同级团组织的管理。三是规定必须与志愿者签订书面协议的情形，甚至直接规定协议要件。《北京市志愿服务促进条例》第十三条规定：志愿者组织与志愿者之间、志愿者组织与接受志愿服务的组织或者个人之间，应当就志愿服务的主要内容协商一致。任何一方要求签订书面协议的，应当签订书面协议。志愿者组织安排志愿者从事志愿服务活动，有下列情形之一的，应当签订书面志愿服务协议：（一）对人身安全、身心健康有较高风险的；（二）连续三个月以上专职服务的；（三）为大型社会活动提供志愿服务的；（四）组织志愿者在本市行政区域以外开展志愿服务活动的；（五）组织境外人员开展志愿服务活动的。第十四条规定：志愿服务协议应当包括以下主要内容：（一）志愿服务内容、时间和地点；（二）参加志愿服务的条件；（三）志愿者的培训；（四）志愿服务成本的分担；（五）风险保障措施；（六）志愿者责任的免除；（七）协议的变更和解除；（八）争议解决方式；（九）需要明确的其他事项。四是对志愿者在服务过程中发生的过错损害行为规定了志愿服务组织的替代承担责任，避免志愿者与服务对象之间的直接责任追究，同时保留了志愿服务组织的追偿权。《吉林省志愿服务条例》第二十七条规定：在志愿服务过程中，由于志愿者组织的过错，致使志愿者受到损害的，志愿者组织应当依法承担相应的责任。第二十八条规定：志愿者在志愿者组织安排的志愿服务过程中，因有过错给服务对象造成损害的，由志愿者组织依法承担相应民事责任；志愿者组织可以根据志愿者的过错程度，依法向其行使追偿权。五是规定了多种归责与承担模式。（1）不直接规定责任，而规定依照相关法律法规规定承担责任。《江西省青年志愿服务条例》第三十三条规定：在志愿服务过程中，青年志愿者给服务对象、其他相关人员造成损害的，或者服务对象、其他相关人员对青年志愿者造成损害的，青年志愿者、青年志愿者组织、青年志愿服务对象或者相关人员应当依法承担相应的法律责任。（2）规定志愿服务组织的民事责任。《广州市志愿服务条例》第三十七条规定：志愿者按照志愿服务组织安排从事志愿服务活动，侵害他人合法权益并造成损害的，由志愿服务组织依法承担民事责任。（3）规定非志愿服务主体对志愿服务组织的侵权责任。《福建省青年志愿服务条例》第十八条规定：禁止利用青年志愿者组织名义、标志从事经营性的活动。以青年志愿者组织名义、标志进行违法活动的，应当依法承担相应的法律责任。（4）规定志愿服务组织负责人及相关人财务管理方面的法律责任。《浙江省志愿服务条例》第三十一条规定：侵占、私分、挪用志愿服务经费的，按照有关规定追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（5）规定志愿服务对象的过错责任。《吉林省志愿服务条例》第二十九条规定：在志愿服务过程中，因志愿服务对象的过错对志愿者或者志愿者组织造成损害的，志愿服务对象应当依法承担相应的责任。

　　三、地方立法注重志愿者精神激励和权益保护的相互结合，激发社会参与热情

　　突出规定精神激励措施是志愿服务立法的特点。志愿服务在本质上是精神现象，是志愿者内在精神追求、富有爱心与社会同情、勇于承担社会责任的外在体现；志愿者的精神追求需要引导、培育、保护与激励，这在地方立法中有充分体现。一是强化对志愿者的奖励表彰，突出对志愿者及其组织的社会价值认同与褒奖。《成都市志愿服务条例》第二十四条规定：各级人民政府、志愿服务工作委员会和有关部门应当对表现突出的志愿者组织和志愿者，以及其他对志愿服务有突出贡献的组织和个人给予表彰和奖励。二是规定志愿服务奖章授予制度，设立　“市长奖”，凸显志愿者的社会评价。《黑龙江省志愿服务条例》第四十一条规定：志愿者协会可以对优秀志愿者组织进行表彰和奖励。志愿者协会可以按照下列规定决定对志愿者授予志愿服务特别奖、金奖、银奖、铜奖和服务奖奖章…。深圳依据《深圳市义工服务条例》设立义工服务“市长奖”，作为深圳市政府表彰义工（志愿者）的最高荣誉，每2年评选一次。三是规定志愿服务集中宣传周或志愿者日、志愿服务标志等，培养志愿者的荣誉感、归属感和志愿精神。《上海市志愿服务条例》第六条规定：本市确定每年中国青年志愿者服务日（三月五日）当周集中宣传和开展志愿服务活动，倡导和弘扬志愿服务精神。《江西省青年志愿服务条例》第二十二条规定：每年3月5日至11日为本省青年志愿服务活动宣传周。《浙江省志愿服务条例》第七条规定：每年三月五日为浙江省志愿者日。《黑龙江省志愿服务条例》第八条规定：志愿服务使用红底、白色爱心图案标志。四是规定注重发挥媒体作用，推动形成倡导志愿服务的良好舆论氛围。《浙江省志愿服务条例》第二十七条规定：新闻出版、广播电视等部门和新闻媒体应当积极宣传志愿者、志愿服务组织和志愿服务活动。五是规定对志愿者在升学、就业等方面的鼓励政策，强化激励培养。《广东市志愿服务条例》第三十二条规定：国家机关招考公务员、国有企事业单位招聘人员、高等院校录取新生时，鼓励其在同等条件下优先录用、聘用和录取有志愿服务经历者。

　　规定保护志愿者权益是对志愿者精神激励的制度性补充，是硬币的另一面。志愿服务是不以获得物质报酬为目的，但服务本身是有成本的，同时志愿者应在一个必要的、与服务要求相匹配的工作、生活环境中开展服务，服务中出现身心伤害、财物损失、政策保障不落实等情况也需要法律救济。因此，保护志愿者权益是志愿服务立法的重要环节，目前地方立法也做了大量探索。一是规定对志愿者的风险告之义务。《江西省青年志愿服务条例》第二十六条规定：接受志愿服务的个人和单位，应当就服务事项及安全隐患做必要的告知，为青年志愿者提供必要的物质、安全、卫生保障。二是规定大型公益活动等特定志愿服务应为志愿者提供必要业务培训、物质、安全保障，乃至提供人身保险。《江苏省志愿服务条例》第二十四条规定：大型社会公益活动的举办者应当根据实际情况，为志愿者提供开展志愿服务所必需的专项服务培训和必要的物质、安全保障。大型社会公益活动的举办者应当为提供志愿服务的志愿者购买相应的人身意外伤害保险。《天津市青年志愿服务条例》第十八条规定：青年志愿者组织根据志愿服务活动的内容，可以与接受志愿服务的单位或者个人协商，为参加志愿服务的青年志愿者办理相应的人身保险。三是规定保护志愿者的个人隐私权。《青岛市志愿服务条例》第十一条规定：“未经志愿者本人同意，不得公开档案记载的个人信息或者向第三方提供志愿者的个人信息。”四是规定志愿服务组织的服务经历证明义务。《广州市志愿服务条例》第十四条规定：志愿者因升学、就业等原因需要志愿服务经历证明时，志愿服务组织应当如实出具。志愿服务组织不如实出具志愿服务经历证明的，志愿者可以向志愿服务工作指导机构投诉，志愿服务工作指导机构应当责令该志愿服务组织限期改正。五是规定志愿者遇到困难时的受助权、接受志愿服务的优先权和对志愿服务组织的建议权、批评权等。《福建省青年志愿服务条例》第十条规定：注册青年志愿者可以参加青年志愿者组织开展的各种活动，接受有关教育、培训；要求青年志愿者组织帮助解决在服务活动中遇到的困难和问题；对青年志愿者组织的工作提出建议、批评；在困难时优先得到他人提供的志愿服务。

　　四、地方立法注重明确政府在支持志愿服务发展中的角色定位，提升社会服务效率

　　明确政府职责是当前推进志愿服务发展的重要保障。通过立法推动政府从直接的组织者、领导者向间接的政策制定者、财力提供者、活动的服务者转变，已日益成为社会立法的发展方向，地方立法在这方面的探索日益广泛。一是规定政府对志愿服务的鼓励、扶持责任。《吉林省志愿服务条例》第十九条规定：县级以上人民政府应当采取措施，鼓励、扶持志愿服务事业。二是规定政府应将志愿服务纳入经济社会发展规划。《北京市志愿服务促进条例》第二十四条第一项规定：市和区、县人民政府应当将志愿服务事业纳入国民经济和社会发展规划，为志愿服务事业发展提供资金支持，引导、促进志愿服务事业发展。三是规定相关政府部门及基层单位对志愿服务的支持保障责任。《北京市志愿服务促进条例》第二十四条第二项规定：民政、财政、人事、教育等有关行政管理部门，应当按照各自职责为志愿服务事业发展提供支持和保障。第三项规定：乡镇人民政府、街道办事处应当鼓励和支持在本地区开展志愿服务活动。四是明确政府应对志愿服务给予资助，并探索规定多种资助模式。（1）规定政府资助志愿服务的基本义务。《江西省青年志愿服务条例》第24条规定：“县级以上人民政府应当对青年志愿服务活动提供必要的资助”。（2）规定将志愿服务列入政府年度财政预算。《海南省志愿服务条例》第二十四条规定：各级政府应当将志愿服务事业经费列入政府年度财政预算，政府有关职能部门应当按照各自职责为志愿服务事业发展提供资金支持和保障。（3）规定成立志愿服务基金会。《北京市志愿服务促进条例》第二十三条　本市依法设立志愿服务基金会。志愿服务基金应当用于：（一）对志愿服务活动的资助；（二）对因从事志愿服务活动遇到特殊困难的志愿者的救助；（三）对作出突出贡献的开展志愿服务活动的组织和志愿者的奖励；（四）与开展志愿服务活动有关的其他事项。基金的使用和管理依法接受有关部门和社会的监督。（4）规定将志愿服务列入政府购买公共服务范围。《广州市志愿服务条例》第三十一条规定：政府可以通过购买志愿服务组织的服务实施公益事业项目。志愿服务组织不得将实施公益事业项目所得资金用于向志愿者支付服务报酬。志愿服务组织完成该项目后应当将项目的开支及绩效情况向政府有关部门报告，并向社会公开。（5）规定鼓励社会各界捐赠资助志愿服务的税收优惠政策。《江苏省志愿服务条例》第二十三条规定：鼓励自然人、法人和其他组织对志愿服务组织和志愿服务活动进行捐赠、资助。捐赠人和资助人按照国家法律法规和税收政策享受相关优惠。志愿服务组织接受捐赠、资助，应当符合志愿服务组织的宗旨，根据与捐赠人、资助人约定的合法方式使用。

　　展望未来，志愿服务立法更重要的是总结提炼改革开放和建设社会主义市场经济以来全社会参与、推进志愿服务的宝贵实践经验，进一步完善社会志愿服务体系，充分发挥志愿服务在服务大局和倡导文明新风、关注民生、维护稳定、促进社会和谐中的积极作用。在法律框架内建立、完善志愿服务的保障和激励机制，注重发挥青年志愿服务双向受益、实践育人的功能，推动志愿服务的项目化、制度化、社会化和专业化建设，鼓励引导更多青年和社会公众投身志愿服务事业。在推进志愿服务立法的同时，要充分尊重志愿者的主体地位。把志愿者的内心认同作为组织开展志愿服务活动的根本出发点，充分听取志愿者的意见建议，加强培训与管理服务，强化吸引与凝聚，注重调动和激发广大志愿者的责任感、奉献精神和内在积极性及归属感。把志愿者的精神、热情、专长、服务时间和社会需求有机结合起来，把志愿者服务他人、服务社会与实现个人价值有机结合起来，引导志愿者在服务和奉献中体现价值、完善自我，让我们的生活洋溢更多的温暖、阳光、乐观、豁达、健康与青春激情。