60年来海外援助的经验与教训

    薛力(中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员)

    中国的对外援助有60年的历史，总结起来大致有这样几个问题。

    第一个问题，以前30年的海外援助，基本上集中在非洲和社会主义国家，特别是越南、朝鲜。非洲也相对会多一点，但主要都是医疗援助和楼盘建筑。这个时期对外援助的特点，就是军事援助比例非常高。虽然没有准确的统计数据，根据当时对中南半岛援助分析，我们发现中国对外援助一大半都是军事援助，没有准确的数字，但是大家可以理解，真正的军事研究报告是不可能公开的。另外就是中国的对外援助政出多门，信息不透明，信息混乱，反过来导致了援助决策的混乱。

    改革开放后，中国的对外援助开始急剧减少，开始主张互惠互利，无偿援助变得非常少。中国绝大部分援助是以优惠贷款的形式发出去的，2014年的海外利益报告书来看，情况有所改变，但优惠贷款仍然占了海外援助的55%，O E C D框架里优惠贷款都不算发展援助。柬埔寨和中国有着传统友谊，2007年中国对柬埔寨援助总量9244万美元，其中无偿援助43.6万美元，只占0 .47%，其它都是优惠贷款。

    中国的这种援助行为，客观还是和国家的发展阶段联系在一起的。以对外援助带动本国的外贸和经济向外走，可以说这是我们改革开放以来的一个主要思路。现在政府也意识到这一方式存在很多问题，把优惠贷款与对外援助项目捆绑在一起，最后又承包给中国企业，非中国公司能拿到的项目非常少。中国海外援助的一个特点是项目以成套项目为主，所以这些项目建设最后落到各个省的国际合作公司，采购和劳务都是国内购买，最后大家发现整个中国援助跟当地人没有什么联系，所以又引起当地人不满。

    中国海外援助中，基本看不到N G O的身影，这是非常大的缺陷。海外援助都是政府行为，主要是公共基础设施、经济项目领域里面的基础设施。公共基础设施多为各国的国家体育馆，一年就用几天，平常养蚊子，所以被称为蚊子馆。当然这些年也有些变化，特别是非洲的援助项目越来越多地侧重医疗。其实从毛泽东时代开始，中国海外援助最成功的就是往非洲派援助医疗队，总计23000人次以上。主要的形式是每个省指定几家地区级以上的医院，对口承包非洲的某一家医院，医生扎根在那边三年一个轮回，从1964年第一次往外派一直到现在，收效非常之好。

    总的来讲，中国的对外援助占国民收入的比重还是明显偏低。1973年、1974年曾经非常高，但这是一些特殊的政治原因导致的，并不值得夸耀。纵观整个对外援助的状况，我们对外援助的决策一直较为随意，缺少规划。因为很多项目是短期决策，所以这些项目普遍存在长期运营问题。再者，我们的劳务出口管理非常混乱。以柬埔寨为例，我们官方统计，真正有劳务工作许可的还不到2000人。但实际上仅柬埔寨纺织业，一半以上都是中国人掌握。当然在非洲已经开始改善，埃塞俄比亚东方工业园，这个工业园非常成功，90%以上的劳动力都是本地人，也不存在中方劳工的封闭管理。

    从国际视野来看，中国和O E C D国家的发展委员会(D A C )的海外援助进行比较，可以发现中国绝大部分援助走的是双边援助，中国直接给目标国。发展援助委员会大概有三分之一的资金是捐给国际组织，通过国际组织再援助其他国家。N G O，在O ECD国家的海外援助中扮演重要角色，而我们几乎看不到这一角色。

    总结起来，我大概有这样几点意见。我们应该成立一个中国版的国际开发署，统一处理对外援助，对外援助要有专门的立法。我们优势医疗援助应该专门增加投入，提高去海外援助的医生待遇。海外援助目前占我们G D P的占比大概为0 .07%，比例过低，中国政府应该意识到并适当提高。N G O组织的海外扶贫，这些也是我们应该积极推动的，发挥国际组织的作用，多一些合作伙伴。要提高无偿援助的比例，不能90%以上援助都是优惠贷款。

    中国海外援助的两个转向

    王建伟(澳门大学政府与行政系主任)

    中国海外援助的变化，有一个从军事化变成经济化的方向转变，今天又出现了新的动向，从单纯的经济化转向社会化的对外援助，所谓的深入到社区，争取民心。另一方面，从过去政府垄断对外援助，转向了官民并举，目前官这边比较大，民这边依然比较弱。当然美国的对外援助，主要也是官方为主，民间为辅。这种新的对外援助多样化的局面，官方和民间应该如何互补，形成怎样的一种官民结合的方式。政府、企业、民间，三者如何发挥各自最大优势，来形成最优的组合，这也是我们需要探讨的。

    利益和公益之间要有一个平衡操作，完全不讲利益不行，但是完全利益导向的援助也不可取。前面两位都讲到中国要提高无偿援助的G D P的占比，但从人均G D P角度看，中国仍然是穷国，在国内贫富差距不断拉大的情况下，还必须考虑社会接受程度。薛力提到中国对外援助的信息公开的程度很低，这一情况可能与对外援助政出多门、相互之间不互通消息有关，但可能也有政治外交上的考虑。这个因素也是我们在推动具体的对外援助政策上需要考虑到的。

    目前中国民间的对外援助，着力点依然还是在紧急救助，主力还是集中在物质性的救助，真正能参与的人比较少，这是我们突出的问题。冷战时期，美国曾有过“和平队”计划。当然该计划本身有对其它国家进行渗透的政治目的，但是我在美国多年的经验观察，“和平队”对美国的外交产生很大的作用。“和平队”主力是学生，利用假期去海外参加和平队，甚至有些人回来染了一身病。但这些孩子家长都非常支持，全社会积极支持。这些学生有过这样的历练，自己人生体验发生很大的变化。所以民间组织还可以借助这些经验，去加大这方面的培育和支持。

    总的来说，中国作为一个上升的大国，必须认真面对国际责任的问题。中国用何种方式来回馈国际社会，这是一个世界都关心的问题。但我的问题是，中国在这方面是不是已经准备好了？可能物质的基础已经具备了，但是精神的基础，或者是道义的基础是不是具备？这是我们需要认真面对的。

    来源：南方都市报