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中国海外援助:官方和民间应成互补

中国青年志愿者网:http://www.zgzyz.org.cn/   日期:2015-06-30

来源:公益中国

    60年来海外援助的经验与教训

    薛力(中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员)

    中国的对外援助有60年的历史,总结起来大致有这样几个问题。

    第一个问题,以前30年的海外援助,基本上集中在非洲和社会主义国家,特别是越南、朝鲜。非洲也相对会多一点,但主要都是医疗援助和楼盘建筑。这个时期对外援助的特点,就是军事援助比例非常高。虽然没有准确的统计数据,根据当时对中南半岛援助分析,我们发现中国对外援助一大半都是军事援助,没有准确的数字,但是大家可以理解,真正的军事研究报告是不可能公开的。另外就是中国的对外援助政出多门,信息不透明,信息混乱,反过来导致了援助决策的混乱。

    改革开放后,中国的对外援助开始急剧减少,开始主张互惠互利,无偿援助变得非常少。中国绝大部分援助是以优惠贷款的形式发出去的,2014年的海外利益报告书来看,情况有所改变,但优惠贷款仍然占了海外援助的55%,O E C D框架里优惠贷款都不算发展援助。柬埔寨和中国有着传统友谊,2007年中国对柬埔寨援助总量9244万美元,其中无偿援助43.6万美元,只占0 .47%,其它都是优惠贷款。

    中国的这种援助行为,客观还是和国家的发展阶段联系在一起的。以对外援助带动本国的外贸和经济向外走,可以说这是我们改革开放以来的一个主要思路。现在政府也意识到这一方式存在很多问题,把优惠贷款与对外援助项目捆绑在一起,最后又承包给中国企业,非中国公司能拿到的项目非常少。中国海外援助的一个特点是项目以成套项目为主,所以这些项目建设最后落到各个省的国际合作公司,采购和劳务都是国内购买,最后大家发现整个中国援助跟当地人没有什么联系,所以又引起当地人不满。

    中国海外援助中,基本看不到N G O的身影,这是非常大的缺陷。海外援助都是政府行为,主要是公共基础设施、经济项目领域里面的基础设施。公共基础设施多为各国的国家体育馆,一年就用几天,平常养蚊子,所以被称为蚊子馆。当然这些年也有些变化,特别是非洲的援助项目越来越多地侧重医疗。其实从毛泽东时代开始,中国海外援助最成功的就是往非洲派援助医疗队,总计23000人次以上。主要的形式是每个省指定几家地区级以上的医院,对口承包非洲的某一家医院,医生扎根在那边三年一个轮回,从1964年第一次往外派一直到现在,收效非常之好。

    总的来讲,中国的对外援助占国民收入的比重还是明显偏低。1973年、1974年曾经非常高,但这是一些特殊的政治原因导致的,并不值得夸耀。纵观整个对外援助的状况,我们对外援助的决策一直较为随意,缺少规划。因为很多项目是短期决策,所以这些项目普遍存在长期运营问题。再者,我们的劳务出口管理非常混乱。以柬埔寨为例,我们官方统计,真正有劳务工作许可的还不到2000人。但实际上仅柬埔寨纺织业,一半以上都是中国人掌握。当然在非洲已经开始改善,埃塞俄比亚东方工业园,这个工业园非常成功,90%以上的劳动力都是本地人,也不存在中方劳工的封闭管理。

    从国际视野来看,中国和O E C D国家的发展委员会(D A C )的海外援助进行比较,可以发现中国绝大部分援助走的是双边援助,中国直接给目标国。发展援助委员会大概有三分之一的资金是捐给国际组织,通过国际组织再援助其他国家。N G O,在O ECD国家的海外援助中扮演重要角色,而我们几乎看不到这一角色。

    总结起来,我大概有这样几点意见。我们应该成立一个中国版的国际开发署,统一处理对外援助,对外援助要有专门的立法。我们优势医疗援助应该专门增加投入,提高去海外援助的医生待遇。海外援助目前占我们G D P的占比大概为0 .07%,比例过低,中国政府应该意识到并适当提高。N G O组织的海外扶贫,这些也是我们应该积极推动的,发挥国际组织的作用,多一些合作伙伴。要提高无偿援助的比例,不能90%以上援助都是优惠贷款。

    中国海外援助的两个转向

    王建伟(澳门大学政府与行政系主任)

    中国海外援助的变化,有一个从军事化变成经济化的方向转变,今天又出现了新的动向,从单纯的经济化转向社会化的对外援助,所谓的深入到社区,争取民心。另一方面,从过去政府垄断对外援助,转向了官民并举,目前官这边比较大,民这边依然比较弱。当然美国的对外援助,主要也是官方为主,民间为辅。这种新的对外援助多样化的局面,官方和民间应该如何互补,形成怎样的一种官民结合的方式。政府、企业、民间,三者如何发挥各自最大优势,来形成最优的组合,这也是我们需要探讨的。

    利益和公益之间要有一个平衡操作,完全不讲利益不行,但是完全利益导向的援助也不可取。前面两位都讲到中国要提高无偿援助的G D P的占比,但从人均G D P角度看,中国仍然是穷国,在国内贫富差距不断拉大的情况下,还必须考虑社会接受程度。薛力提到中国对外援助的信息公开的程度很低,这一情况可能与对外援助政出多门、相互之间不互通消息有关,但可能也有政治外交上的考虑。这个因素也是我们在推动具体的对外援助政策上需要考虑到的。

    目前中国民间的对外援助,着力点依然还是在紧急救助,主力还是集中在物质性的救助,真正能参与的人比较少,这是我们突出的问题。冷战时期,美国曾有过“和平队”计划。当然该计划本身有对其它国家进行渗透的政治目的,但是我在美国多年的经验观察,“和平队”对美国的外交产生很大的作用。“和平队”主力是学生,利用假期去海外参加和平队,甚至有些人回来染了一身病。但这些孩子家长都非常支持,全社会积极支持。这些学生有过这样的历练,自己人生体验发生很大的变化。所以民间组织还可以借助这些经验,去加大这方面的培育和支持。

    总的来说,中国作为一个上升的大国,必须认真面对国际责任的问题。中国用何种方式来回馈国际社会,这是一个世界都关心的问题。但我的问题是,中国在这方面是不是已经准备好了?可能物质的基础已经具备了,但是精神的基础,或者是道义的基础是不是具备?这是我们需要认真面对的。

    来源:南方都市报

【责任编辑:李博晶】
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