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 建立新机制的重要性

 在突发事件应急管理中,志愿者非常重要。首先是因为他们地理上的便利性,特别是在交通、信息中断,专业救援人员无法迅速到达现场的情况下,灾区附近的志愿者或潜在的志愿者,往往能够最先到达现场,有时候,志愿者本人甚至就是突发事件中的当事人。所以,他们能够迅速展开救援等应对工作,从而最大限度地减少受灾者的生命和财产损失；其次是包括政府在内的任何一个公共组织的力量无法单独满足突发事件应急管理的所有需求,志愿者是对紧急状态下专业应急救援队伍的及时补充,他们能够提供救援、清理现场、安置灾民、医疗陪护和运送物资等服务。美国经过多年实践,在法律上形成一套规范志愿者参与应急管理的制度。对解决当前我国志愿者无序参与应急管理的问题有着借鉴意义。

 志愿者在应急行动中可能对他人会造成伤害,如身体伤害、财产伤害、交通事故、个人伤害、故意或者过失行为和专业错误或遗漏,带来一系列民事(侵权)责任,如疏忽行为或遗漏、故意行为、他人行为的责任和严重责任；也可能伤害自己,如受伤、死亡、歧视、疾病和财产损失,给志愿者带来劳工赔偿险责任。因此,美国法律一方面对志愿者参与应急管理实行认证和许可,另一方面保护参与应急管理的合格志愿者。

 美国志愿者参与的“门槛”制度

 美国通过要求专业人士具有执照和相等证书的方式对境内所提供的服务进行数量控制,这些规定影响的职业种类繁多,但特别影响与应急管理情景有关的医疗保健、建筑师和工程师等职业。因此,美国法律通过执照、许可和证书来限制志愿者参与应急管理的活动,政府实行强制许可和认证,对违规的处罚可以包括刑事轻罪与重罪指控。相关法律有:

 其一是牌照、证书或许可证的法律对志愿者参与应急管理进行限制。在突发事件下,可以暂时放宽对应急志愿者的执照、证书和许可证要求,或临时认证应急志愿者的执照、证书；如果应急志愿者或已经没有有效证书的退休专业人士参与经过授权的指定活动,他们的工作允许超出专业执照范围；政府首脑有权限制应急志愿者的活动范围。

 其二是示范法。例如:统一应急志愿者卫生执业法,对执照认可、可选的责任保护、可选择的工人赔偿保护和医疗护理范围等进行规定。

 针对志愿者在应急行动中可能给他人和自己造成伤害的责任问题,美国有如下法律保护志愿者。一是《好撒玛利亚人法》。《好撒玛利亚人法》是关于在紧急状态下,施救者因其无偿的救助行为,给被救助者造成某种损害时免除责任的法律条文。美国有的州称《好撒玛利亚人法》,有的州称《无偿施救者保护法》。其保护原则是:个人在紧急情况下帮助他人只有有限的豁免权,通常只有在受害者不能立即获得专业护理的情况下；通常只保护个人,只有有限的豁免保护普通过失；保护可能仅限于那些能提供可信证据的人；保护并不仅限于已经公布的紧急情况和灾害。

 二是《志愿者保护法》。联邦和许多州政府都有志愿者保护法,当志愿者在志愿服务中造成法律责任时可得到一定的保护,但该法对志愿者的保护设有许多限制和条件。如,为政府机构和非盈利组织工作的无偿志愿者具有有限的责任豁免；保护在政府和非盈利组织注册的志愿者,但不保护在其他组织注册的志愿者；保护不限于已经公布的突发事件中的志愿行为；仅对普通过失有有限的责任豁免权。

 三是政府豁免权。对应急志愿者在应急服务中造成的法律责任,政府及其代表只有有限的豁免权,通常在法规中预先规定,豁免权通常包括在解释政府如何被起诉的“侵权索赔法”中。

 四是工人赔偿法令。美国工人赔偿法令规定,当付薪员工受伤、患职业病或在工作岗位中死亡时,雇主须提供工伤保险赔偿,员工需证明是雇主的过错就可以得到赔偿。在一些州,应急志愿者都被视为“雇员”,但应急志愿者的权益不如正式雇员。法律允许,但不强迫地方政府和机构提供工伤津贴给应急志愿者。如果应急志愿者在参与应急活动时还能从其正常的雇主处得到工资,志愿者可能没有资格获得责任保护。如果雇员受伤或死亡,或者由于它的志愿行为对第三方有责任,则雇主承担工伤保险赔偿。

 美国志愿者参与应急管理的责任与法律保护通常是各州法律的职责,但各州相关法律差别极大,不同类型的应急志愿者有不同的保护,甚至不同州对同一类应急志愿者的保护也不一样。虽然美国于1997年通过了《志愿者保护法》,但该法的保护效果在许多方面留给了各州把握。这在一定程度上影响了美国联邦州之间的应急救援。

 志愿者参与制度亟待完善

 首先是我国应尽快制定规范和促进我国志愿者参与应急管理的法律制度。我国《突发事件应对法》只规定了“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”却并没有相关的法规对公民如何有序参与应急管理以及参与应急管理的权责利等做出明确细致的规定。例如,在2010年青海玉树“4 14”地震应急救援中,无数志愿者涌向玉树,使玉树州府结古镇堵车50公里,影响专业队伍的应急救援和救灾物资运输。因此,我国应尽快制定规范和促进我国志愿者参与应急管理的法律制度。

 其次是我国应建立公民跨区参与应急救援的认证与许可制度。据有关统计,在地震救援中,自救互救成功率在80%以上,而专业队伍救援成功率不到20%。自救互救和邻里相助应是我国公民有序参与应急救援的主要形式。我国地域辽阔、突发事件情况复杂,一方面,大量志愿者无序涌入灾区现场不利于应急救援,也不利于保护志愿者自身的安全；另一方面,应急救援需要各种专业人才,如在地震救援中需各种重型机械和医护人士,在少数民族地区的应急救援中还需要同时懂少数民族语言和汉语的人才等。我国应借鉴美国志愿者参与应急管理的认证和许可制度,对参与跨区应急救援的志愿者和非政府组织实行认证和许可制度,促进我国公民与非政府组织有序跨区参与应急救援。

转自法制日报